苍南县地处东南沿海，自然灾害多发、易发，台风洪涝、地质灾害、山林火灾等灾害频发。面对综合防灾减灾的严峻形势，苍南县人防办紧紧围绕“战时防空、平时服务、应急支援”的使命任务，积极探索防灾减灾群防群治的新路子，扶持发展民防志愿者救援队伍，积极引导参与综合减灾救灾事业，全面提升全社会抵御自然灾害综合风险与减灾救灾能力。

一、基本情况

苍南全县陆域面积1291平方公里，海域面积3753平方公里，海岸线长达168.8公里，下辖17个中心镇、2个少数民族乡，总户籍人口134万。每年台风季节长，危害程度大，灾害链长，公共安全形势严峻。据统计，2006至2016年共发生台风灾害21次，其中2006年8号台风“桑美”、2007年13号台风“韦帕”均在苍南县霞关镇登陆(见图1)。

2006年8号台风“桑美”正面袭击苍南，造成较大的人员伤亡和惨重经济损失，撼动了单一依靠政府力量进行的救灾模式。苍南县人防办根据社会组织发展现状及其环境，积极参与扶持民间综合减灾救灾社会组织力量，引导发展综合减灾救灾事业，推动民间综合减灾救灾队伍的不断发展壮大。在苍南县人防办的大力协调扶持下，2008年11月，以民防应急救援为主旨的苍南县壹加壹民防应急救援中心在县民政局登记注册，成为全国首家正式登记注册的民间应急救援组织。之后温州市中原应急救援中心、苍南县东海民防救援中心、苍南县群鹰应急救援中心等社会组织也相继在县民政局登记注册，目前苍南致力于综合减灾救灾的社会组织共有12家，拥有志愿者350O余名。

图1   苍南县自然灾害、台风灾害及其他灾害年际发生次数对比图（2006-2016年）

二、志愿者民防应急救援队伍的具体实践

近年来，苍南县志愿者民防救援队伍得到了发展壮大，这些公益组织具备一定的专业救援能力，积极参与灾前应急演练、人员紧急转移安置，灾时抢险救援、生活救助、生命救治、灾后卫生防疫和恢复重建等减灾救灾工作全过程，为政府部门分担了灾情、险情处置重任，替有需要的百姓群众排忧解难，发挥了民防志愿者积极的作用。

（一）主动培育发展，积极引导社会组织参与减灾救灾。政府重视、社会支持是志愿者民防救援队伍生存与发展的有力保证。一是建立机制，形成政府合力。为进一步转变政府职能,推广和规范政府购买服务，同时也为了拓宽社会组织的资金来源，苍南县委、县政府出台了一系列政府职能转移和购买服务工作制度和机制。2015年，制定了《苍南县推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》和《苍南县政府职能向社会组织转移暂行办法》，出台了《苍南县政府购买社会力量服务的实施意见》和《苍南县政府购买社会力量服务指导目录》，2015年、2016年、2017年分别编制了第一批、第二批《苍南县政府职能向社会组织转移目录》、《苍南县政府向社会力量购买服务指导目录（2017-2018年度）》和《苍南县具备承接政府职能转移和购买服务资质社会组织推荐性目录》等。二是加大扶持，推动发展。为进一步促进民间救援组织的发展壮大，在苍南县政府的支持下，苍南县人防办从2011年开始按照市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现原则，向壹加壹民防救援中心、县东海民防应急救援中心等购买诸如综合减灾宣传、救灾演练、抢险救援等救灾社会服务，增强其发展后劲。三是加强引导，增强影响力。为肯定成绩，动员更多的社会专业团体加入到志愿者民防救援队伍中来，苍南县人防办在县委、县政府的高度重视下，做了大量宣传发动工作，通过多种途径弘扬志愿服务、应急救援精神，以县委、县政府的名义开展授牌、授奖等多种表彰、宣传活动，使社会救援力量对救援工作更具认同感，并传播志愿服务理念，带动更多的热心团体和个人，踊跃投身到应急救援志愿工作中，壮大志愿者救援队伍。如2016年9月抗击14号台风“莫兰蒂”和17号台风“鲇鱼”过程中，各民防救援队积极协同参与政府主导的人员紧急转移安置、抢险救援、生活救助、生命救治、卫生防疫和恢复重建等减灾救灾工作全过程。壹加壹民防救援中心被评为了2016年度苍南县防汛抗台救灾工作先进集体，东海民防救援中心被评为了2016年度龙港镇防汛抗台救灾工作先进集体，得到了广大干部群众的一致好评，也吸引了一批志愿者加入。

（二）参与应急救援，成为专业应急救援力量的有益补充。有益补充、有效救援是志愿者民防救援队伍组建与发展的内在动力。“养兵千日，用兵一时”，通过整合、培育、锻炼，志愿者民防救援队伍贴近基层、熟悉情况、快捷高效的特点愈发明显，已成为政府应急救援队伍的骨干力量，在县委、县政府的统一领导和指挥调度下，全县抢险救灾和灾后重建等工作，都有民防志愿者的共同参与，并成为政府应急救援力量的有益补充。一是协助做好防台救灾工作。苍南是台风多发县域，每年根据县委、县政府防汛抗台会议的统一部署，各志愿者民防救援队伍负责人，及时做好传达，组织队伍参与防台救灾工作，结合队员们所掌握的专业技能和熟悉地理环境状况，分组奔赴重点乡镇协助做好人员转移、物资运送、抢险救灾等工作。尤其是出租车防汛应急服务队，驾驶员不仅对全县道路比较熟、驾驶技术比较好，而且出租车上的GPS定位系统具有全天候、全覆盖、高精度、高效率、多功能等特点，在多次抗击台风过程中，深入沿海乡镇、偏远山区开展物资伤员运送、灾情定位预警、抗灾救灾临时指挥等工作，发挥了重要作用。二是积极参与灾后重建工作。台风灾情还会造成房屋倒塌、道路受损、山体滑坡等次生灾害，甚至造成一定的人员伤亡。政府在灾后重建方面专业力量有限，社会组织的参与就显得尤为重要。每次台风过后，各志愿者民防救援队伍深入灾区，协助政府开展物资运送、赈灾救灾、医疗防疫、心理干预等活动，加快推进灾区的生产生活秩序恢复正常。据统计，壹加壹民防救援队成立近10年以来曾参加500多次各类灾害救援，共安全转移群众10万多人，救援被困人员4000多人，协助公安部门侦破各类案件20多起，志愿服务总时数达10万多小时。特别是温州"7.23"动车事故时，壹加壹空中救援队的参与吸引了全球数百家媒体的关注。并获得第八届中华慈善奖、第八届中国志愿者优秀组织奖、浙江省抗震救灾爱心奖、浙江省基层防汛防台工作先进个人、感动温州十佳人物等各项荣誉300多项。东海民防救援队成立3年以来曾参加110多次各类灾害救援，共协助政府安全转移人民群众2万多人，救援被困人员2000多人，协助配合应急、人防、公安、边防、海事、渔政、医院等部门61起工作任务，出动队伍112批次，出动队员1700余人，出动救援车125辆，出动各类船艇152次，总航行3600海里，志愿服务总时数达7万多小时。被当地群众赞誉为“东海蛟龙”，获得政府各项荣誉30多项。

（三）加强队伍培训，深入推进防灾减灾宣传及演练。一是加强演练培训，普及救援知识。为不断提高各志愿者救援队抢险救灾能力及应急处置本领，确保关键时刻拉得出、打得响、战得胜，市、县人防部门牵头组织志愿者民防救援队伍开展培训、调研、演练、比武等活动，并适时邀请省人防部门和市志愿者应急救援中心对志愿者民防救援队伍予以指导、帮助，不断提高其应急救援能力，最大限度发挥队伍的作用和效能。各救援队每年还会组织多次的定期封闭式知识培训、技能训练，并结合“国际民防日”、“5·12”全国防灾减灾日、“9·18”纪念日的警报试鸣活动，开展各类应急疏散演练。近五年，县人防部门还联合水利、民政、国土、交通、气象等部门和志愿者民防救援队伍有针对性地开展了台风袭击、山体滑坡、水库抢险、水上救援、重大交通事故等不同环境下的综合演练60余次。通过实战演练，丰富了抢险救援知识，提高了实际作战能力，积累了应急处置经验，熟悉了应急器材使用，确保每个队员在真正灾难面前都能充分发挥作用。2016年9月“浙江金盾-16”演习，东海民防救援队伍配合当地承担了温州港水面救援演习任务。壹加壹应急救援中心还作为全省唯一一家社会组织参加了民政部组织的全国首次社会力量参与救灾桌面演练，并在第七届国家综合防灾减灾与可持续发展论坛上分享民防属地救援模式。二是加强宣传，扩大宣传面。做好防空防灾知识宣传是人防部门的一项重要工作，但由于人防部门自身人员机制问题，人防宣传教育力量捉襟见肘。整合资源，协调志愿者民防救援队共同参与防灾减灾知识宣传工作，使民防志愿者救援队伍成为防灾减灾宣传教育工作的一道靓丽风景线。利用“3·l国际民防日”、“5·l2国家防灾减灾目”、“9·18”纪念日等重大纪念日，依托新闻媒体宣传平台，苍南县人防办联合志愿者民防救援队伍开展防空防灾宣传，致力于提升全民防空防灾减灾意识、普及自救互救技能。壹加壹、东海民防志愿者队员在灵溪镇、龙港镇等地协助县人防办和当地政府不定期开展防空防灾主题宣传，并深入社区、村居、学校组织疏散演练、文艺演出等活动。据统计，近五年，苍南县志愿者民防救援队伍共开展各项防空防灾减灾宣教活动超百场次。

（四）服务政府中心工作，推动社会公益事业的发展。服从政府、服务群众是志愿者应急救援队伍开展工作的主要宗旨。通过整合、培育、锻炼，志愿者应急救援队伍越来越发挥出突出作用。在常态下，民防救援志愿者又充分发挥普通志愿者的作用，积极配合政府中心工作，利用休息或节假日时间，积极开展各项公益活动。如壹加壹在全县开展各项敬老助老等帮扶工作，活动内容为慰问“孤、寡、老、残、贫”等关爱老人公益活动。特别是2010年11月份成立了“5+1”帮扶贫困老人项目，一直以来5个志愿者结对一个贫困老人的方式对20多名老人帮扶连续几年都没有断过。并且在2014年开通了关爱空巢老人亲情热线项目，此项目主要是采取搜集信息、系统录入、短信温馨提醒的方式告知老人的子孙“老人的生日、结婚纪念日等特殊日子快到了”，别忘了提早给老人做好庆祝节日的准备。目前，苍南县各志愿者救援队公益活动项目主要有：未成年人帮扶项目、低碳行动联盟、社工服务大队、红丝带项目、低保监督项目、孤儿帮教项目、关爱留守儿童、关爱残疾人行动、助学计划、爱心书窝项目、关爱孤老项目、关爱空巢老人项目、应急便民项目等。

三、进一步加强志愿者民防救援队伍建设的思考

根据《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发﹝2009﹞59号）、《浙江省民防应急救援队伍建设暂行办法》和《2017年全省人民防空工作要点》（浙人防办﹝2017﹞13号）等文件有关要求，结合当前苍南民防应急救援体系建设现状，在今后一段时期，应着重从队伍建设、工作机制、管理训练和战勤保障等几个方面入手，多措并举求突破，全面推动志愿者民防救援队伍建设，构建完善的综合应急救援体系。

（一） 要着眼长远，在强化队伍建设上求突破。建立一支积极、主动、专业化的民防应急救援队伍，是应急救援志愿服务的起点与人才保证，也是志愿者民防救援队伍直接参与抢险救灾工作的基本载体。一是要通过多种途径发展壮大志愿者民防应急救援队伍，吸收更多的团体、组织加入队伍中来，扩大志愿者应急救援队伍的覆盖面，实现多领域、多专业、全方位覆盖。二是要重视志愿者民防救援组织社会招募工作。要以志愿者自愿参加为前提，依据应急救援的急迫性、危险性和专业性，并根据救援需求和应急志愿服务标准择优、综合录取，构建立体化、系统化、综合性的应急救援志愿服务队伍，重点突出招募青年志愿者和有救援经验的志愿者。三是要进一步修订完善队伍建设标准和管理办法，按照“五有标准”推进规范化建设，积极探索志愿者队伍管理的实用、有效路子。应急志愿服务的急迫性、危险性和专业性对参与灾害救助的志愿者素质提出了更高的要求，不仅要具有专业的抢险救灾技能，还要有应对突发事件的心理素质和反应能力。同时也对志愿者民防救援队伍的建设和管理提出了更高的要求，一支专业化的、素质过硬的、配合无间的志愿者民防应急救援队伍将提高救援速度和救援质量，更好地完成救援任务。

（二） 要完善管理，在强化工作机制上求突破。提高素质、完善制度是志愿者民防救援队伍持续健康发展的必要条件。志愿者民防救援队伍必须要不断提高自身素质，不断完善以章程为核心的内部管理制度，完善应急救援机制，以增强承担社会责任的能力，提高社会公信度，以获得更多来自政府和社会各界的支持。此外，要进一步完善志愿者管理服务五项机制，优化救灾社会动员基础力量。一是储备机制。志愿者组织及其以上管理服务机构要建立完善志愿者数据信息电子文档储备库，共享志愿者资源，确保政府对志愿者的层级需求，充分发挥志愿者专业特长，确保志愿者服务质量和服务效率。储备库专人负责，及时维护与更新；二是培训机制。尤其是注重志愿者的专业化、职业化培训，切实提升志愿者的综合减灾救灾专业化动员水平；三是引领机制。充分发挥社会工作者职业化、专业化优势，鼓励和吸纳社会工作者参与救灾应急工作。志愿者组织及其以上管理服务机构根据当地实际对志愿者服务需求，按照区域分布或专业分工等，建立完善社会工作者引领志愿者服务机制，把社会工作者和志愿者有机科学地优化整合，以互动的方式将志愿者参与救灾的热情进行理性规范，实现志愿者服务水平与效率的大提升；四是绩效评价与激励机制。注重评价过程中，从声誉方式、心理契约和价值增值方式三个方面对志愿者进行强化，并将优秀志愿者的工作以及一些突出事例通报志愿者所在的工作单位或社区，在注册志愿者档案管理中详细记载本人的志愿服务成绩以及反馈。给予优秀志愿者在招收公务员、事业干部职工、企业招聘和学校招生中，在同等条件下，予以优先录用录取。绩效评价结果纳入志愿者的数据储备库管理。五是应对灾害保险机制。救灾工作志愿者尤其是救灾工作专业志愿者存在高风险,志愿者管理服务机构或其所在志愿者组织通过制度化形式给其办理人身意外伤害保险是更好地保障志愿者的合法权益的根本举措。应对灾害保险机制要尽可能地吸纳社会和商业力量的加入，保险费用可通过四种途径予以解决,即政府通过购买服务的方式给予一定补贴、保险企业给予一定优惠、社会化筹资和个人出资。

（三） 要注重提高，在强化训练装备上求突破。要提高志愿者民防救援队伍综合应急救援能力，加强应急救援知识技能培训必不可少。通过知识讲座、学习观摩、训练比武、现场指导、联合演练等形式，全面加强志愿者救援能力的提升，确保关键时刻拉得出、打得响、战得胜。在注重训练的同时还要在装备配备上探索新路子。装备要以志愿者自配为主，政府配备和补充为辅。由政府拨款购买配备水面、山岳、公路隧道救助所需的个人防护、救助、照明、排烟、运输、警报等装备和器材，平时集中保管，用时配发给志愿者。逐步建立结构优化的应急救援装备保障机制，响应快速的装备保障应急机制，贴近实战的装备保障应急预案和社会化装备保障应急网络，全面提高志愿者民防救援队伍的救援能力。

 

                      （苍南县人防办 李建华）